关于提请审议批准浙江省2015年地方政府债务限额议案的说明

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关于提请审议批准浙江省2015年地方政府债务限额议案的说明

主任、副主任、秘书长、各位委员：

　　受省人民政府委托，现就提请审议批准浙江省2015年地方政府债务限额的议案作如下说明：

　　一、我省地方政府债务管理情况

　　（一）早防控。我省于2005年率先以省政府名义出台了关于加强地方政府性债务管理的意见, 走在全国前列。建立了政府性债务归口管理制度，对各级政府及其部门、所属单位举债，由同级财政部门实行统一归口管理；建立了政府性债务风险预警体系，以负债率、债务率、偿债率等指标为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估；把地方政府性债务风险预警指标纳入全省地方党政领导班子和干部综合考核评价体系，为全国债务管理改革提供了较好的实践经验，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号,以下简称国发〔2014〕43号）明确规定“把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核”；同时，还建立了偿债准备金制度、统计报告制度、监督检查制度。坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则，建长效机制，控债务规模，有效防范债务风险，促进了全省经济社会又好又快发展。自2011年全国开展考核评比以来，我省每年均荣获地方政府性债务管理工作一等奖。

　　（二）强管理。近年来，我省加强了对地方政府融资平台公司及其债务的管理，2010年下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，明确要求各地进一步规范地方政府融资平台公司的融资行为及其债务管理。2013年，省财政厅及时转发了财政部等四部委《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，再次要求各地按中央规定规范政府融资行为；并下发《浙江省财政厅关于2013年度部分市县地方政府性债务风险预警的通报》，严格制止少数市县通过政府融资平台公司在非银行金融机构发行私募债、

　　乡镇违规集资等地方政府违规融资行为。制定一系列加强土地储备融资管理的制度，规范土地储备融资行为，明确土地储备债务纳入地方政府性债务统一管理。

　　（三）摸底数。2014年，按照财政部统一部署，根据“先清理、后甄别”的原则，组织各级财政部门对2014年末地方政府存量债务进行清理甄别和核查。根据合同逐笔核对债务明细数据，并在主管部门、财政部门和审计部门审核的基础上，严格按照审计口径将政府负有偿还责任的债务纳入地方政府债务，圆满完成了我省地方政府存量债务清理甄别工作，为存量债务纳入预算管理奠定了良好的基础。

　　经清理甄别，截至2014年底，我省地方政府债务余额8939.3亿元，地方政府或有债务(包括审计口径中，政府负有担保责任的债务以及政府可能承担一定救助责任的债务)6765亿元。举借的债务主要用于市政建设、交通运输、土地收储、保障性住房、农林水利等基础公益性项目建设。这些债务资金的投入，在促进我省经济社会发展、优化城市功能、推动产业集聚等方面发挥了积极作用，支持了民生事业和生态环保，促进了“两富”、“两美”浙江建设，也形成了大量优质资产。2014年底，我省地方政府债务率为91.2%，低于警戒线，风险可控,为我省争取2015年新增地方政府债券及2015年存量债务置换债券奠定了良好基础。

　　但是，我省各市县之间政府债务规模和风险也存在地区不平衡等问题，少数市县债务规模增速过快，超警戒线，存在一定风险隐患。由于政府存量债务主要通过融资平台公司向银行贷款或信托贷款等方式取得，存在融资成本较高,举借方式不尽规范等问题，我们将按《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）规定和国家统一部署，结合我省实际，切实加以解决。

　　二、中央加强地方政府债务管理的新要求

　　十八大以来，党中央、全国人大、国务院对加强地方性政府债务管理高度重视，提出了一系列改革措施。明确提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。预算法及国发〔2014〕43号，从地方政府债务怎么借、怎么用、怎么还、怎么管、怎么防等方面，提出了总体要求及具体规定。

　　（一）怎么借。预算法第三十五条第二款规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市等预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”举债主体是省、自治区、直辖市政府；市县政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。举债方式是发行地方政府债券。预算法第三十五条第三款规定：“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”第三十五条第四款规定：“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”

　　（二）怎么用。预算法及国发〔2014〕43号文件规定，地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

　　（三）怎么还。明确划清政府与企业界限，地方政府债务由地方政府负责偿还。企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。具体地说：地方政府对没有收益的公益性事业发展，确需政府举借的一般债务，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展，确需政府举借的专项债务，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

　　（四）怎么管。预算法及国发〔2014〕43号文件规定：地方政府债务规模实行限额管理。地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府债务实行预算管理，一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理；或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

　　（五）怎么防。预算法第三十五条规定：“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”国发〔2014〕43号规定：以一般债务、专项债务的债务率等指标为重点，评估各地政府债务风险状况，对债务率超过警戒线的地区进行风险预警。同时，通过制定债务风险应急处置预案，建立责任追究机制，强化债权人约束等措施，防范政府债务风险。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。

　　三、我省下一步将采取的措施

　　根据预算法及国发〔2014〕43号等中央有关地方政府债务管理改革的要求，全面规范我省地方政府债务管理，把债务管理改革作为我省加快建立现代财政制度的重要举措。具体做好以下工作：

　　（一）积极争取中央的支持。2015年，我省向中央争取新增地方政府债券249亿元，比上年增加84亿元,增长50.9%。2015年7月编制的新增地方政府债券预算调整方案，已报经省十二届人大常委会第二十一次会议审议批准。同时，争取到2015年三批地方政府存量债务置换债券共计2294亿元。截止目前，我省地方政府新增债券和置换债券已全部发行完毕。置换债券资金用于偿还经清理甄别确定的截至2014年底地方政府债务中2015年到期的债务本金，优先用于置换高息债务。地方政府置换债券的发行,有效化解了到期偿债的压力和风险，大大降低了政府债务成本。我省发行的地方政府债券利率大部分在3-4%之间，其中公开发行的3年期最低2.88%，定向发行3年期最低3.24%，远远低于原有银行贷款的融资利率（约8%）水平。按今年债务置换额度计算，一年就节约财务费用100多亿元。下一步我们将继续积极争取中央更大的支持，加快我省地方政府存量债务债券置换进度，以降低我省政府债务成本，优化政府债务结构，化解政府偿债压力。

　　（二）积极做好地方政府债务限额及预算管理工作。按照中央的规定程序，我省地方政府债务限额需提交省人大常委会审议批准，并向社会公开。省政府根据省人大常委会批准的限额，再行分配各市县地方政府债务限额。中央按照各省（市、区）2014年末地方政府债务余额，加上2015年地方政府债务新增限额，核定各省（市、区）2015年末地方政府债务限额。中央核定我省2015年末地方政府债务限额9188.3亿元，包括2015年中央追加我省的地方政府债务新增限额。按此计算，预计2015年我省地方政府债务率为92.9%，低于警戒线，地方政府债务风险总体可控。为促进我省经济、社会可持续发展，用足用好地方政府债务限额，建议按财政部核定数作为我省2015年末地方政府债务限额。

　　为加强地方政府债务管理，根据预算法和国发〔2014〕43号等中央有关地方政府债务管理要求，省财政厅转发了财政部《关于印发〈2015年地方政府专项债券预算管理办法〉的通知》、《关于印发〈2015年地方政府一般债券预算管理办法〉的通知》，今后将按照一般债券、专项债券预算管理办法，分别将一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理。

　　（三）积极做好高风险地区化债工作。以一般债务率、专项债务率、新增一般债务率、新增专项债务率等指标为重点，完善政府债务风险预警机制，对各市县政府债务风险进行综合评价，风险指标及预警结果按规定依法公开。建立债务高风险地区风险化解机制。一是明确省级政府不承担市县政府的债务救助责任。二是对债务率超警戒线的市县，原则上不再分配新增地方政府债券。同时要求市县制订债务风险化解目标，在3—5年时间内，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金，消化存量债务，逐步将债务风险指标调整到警戒线以内。三是建立地方政府债券分配与债务风险化解的激励约束机制，对如期完成化债目标的市县，给予适当激励；对不能如期完成化债目标的市县，给予相应的处罚。四是对债务规模较大的市县，通过发行短期置换债券置换存量债务，逐步降低高风险市县的债务规模。

　　（四）积极强化组织保障和人力资源配置。地方政府债务管理改革任务重、时间紧、要求高、力度大，为圆满完成改革各项任务，我省将通过建立机构，加强力量，创新机制，强化管理，更好地发挥财政统一归口管理职能作用，推进全省地方政府债务管理改革，发挥债务资金的积极作用，有效防范化解财政风险。

　　议案和以上说明是否妥当，请审议。